Según dispone la Disposición transitoria primera de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), en este año debiera cumplirse el límite fijado en la norma que da concreción al principio de estabilidad presupuestaria.
Como punto de partida ha de tenerse en cuenta que la estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas (AAPP) queda definida legalmente (art. 3.2 de la LOEPSF) como “la situación de equilibrio o superávit estructural”.
La justificación económica de unas finanzas públicas saneadas está en que se consideran una de las condiciones para lograr un desarrollo económico sostenible por su contribución a, entre otras cosas, mantener la inflación controlada y los tipos de interés bajos. Además, posibilitan el contar con un margen de reacción ante situaciones de crisis económica.
Volviendo sobre la cuestión inicial, el límite relativo a la estabilidad presupuestaria que entró en vigor el 1 de Enero de 2020 es el establecido en el art. 11.2 de la LOEPSF, donde se prescribe que “ninguna Administración Pública podrá incurrir en déficit estructural”.
Por tanto, desde un punto de vista a largo plazo o de permanencia en el tiempo, las AAPP vienen obligadas a que los gastos o empleos por operaciones corrientes y de capital en los que incurran sean inferiores a los ingresos o recursos por los mismos conceptos citados de los que disponga, una vez descontados los efectos imputables al ciclo económico. El que los gastos superen a los ingresos solo es admisible por motivos pasajeros y llamados a desaparecer en el corto plazo por lo que, en consecuencia, únicamente son posibles déficits coyunturales.
El límite legal de la imposibilidad de incurrir en déficit estructural se estableció en 2012. Hay que tener presente que, por aquellos tiempos, nuestro país se encontraba bajo los adversos efectos económicos de la “gran depresión” de 2008 que le habían llevado a un desfase negativo de sus cuentas públicas en torno al 10% del PIB. Por este motivo, en LOEPSF se estableció un régimen transitorio para alcanzar la estabilidad presupuestaria basado en llevar a cabo una paulatina reducción del déficit estructural en una cuantía prefijada legalmente o en la impuesta por las instituciones europeas con motivo de quedar sujeto a un procedimiento por déficit excesivo, como así era el caso.
El procedimiento por déficit excesivo al que estaba sujeta España, que se plantea cuando el déficit sobre el PIB en precios de mercado supera el 3% y que se inició en 2009, se dio por concluido por el Consejo de Unión Europea en 2019. En ese ejercicio, las estimaciones del déficit estructural de las AAPP, según el Gobierno y la Comisión Europea, se establecían en un rango comprendido entre el 2,6% y el 3,1% del PIB.
Por supuesto, al déficit estructural de las cuentas públicas nacionales contribuyen los distintos subsectores administrativos entre los que se encuentra el llamado “Fondos de la Seguridad Social”, que está constituido por el Sistema de la Seguridad Social, el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA).
Respecto de este subsector administrativo hay que apuntar que la LOEPSF prevé la siguiente regla específica:
“Las Administraciones de Seguridad Social mantendrán una situación de equilibrio o superávit presupuestario”
Lo anterior viene a significar que los gastos deben financiarse sin recurrir al endeudamiento. Además la ley permite que, excepcionalmente, las Administraciones de la Seguridad Social incurran en déficit estructural de acuerdo con las finalidades y condiciones previstas en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social que se creó para atender a las necesidades en materia de prestaciones contributivas. En este caso, el déficit estructural máximo admitido para la Administración Central se minorará en la cuantía equivalente al déficit de la Seguridad Social.
Una breve revisión de los resultados de los últimos ejercicios de las cuentas del Sistema de la Seguridad Social (puede verse una referencia al resultado del año 2019 en elgorgojorojo.wordpress.com/2020/04/23/deficit-del-sistema-de-la-segur) muestra dos hechos que se compadecen mal con las previsiones legales:
a) de un lado, desde el año 2017, se viene recurriendo a préstamos del Estado para hacer frente a los gastos y, por ende, incumpliendo la exigencia del equilibrio presupuestario
b) de otra parte, hace ya unos cinco ejercicios que las cuentas presentan un déficit estructural en el componente contributivo, que estimo del alrededor del 1,25% del PIB para el año pasado, al que difícilmente puede atribuírsele la cualidad de la excepcionalidad.
En conclusión, sin más demoras deben adoptarse medidas para ir logrando el reequilibrio financiero del Sistema de la Seguridad Social y la adecuación de su situación presupuestaria a la legalidad. A mi juicio, en primer lugar, deben estudiarse las siguientes actuaciones de “reasignación” de recursos entre Administraciones y que, por tanto, no afectan al resultado integrado de todas ellas:
a) ingresar por el Estado y las CCAA los importes recaudados por IRPF (o, al menos, las retenciones a cuenta del Impuesto) que traigan su causa en los rendimientos del trabajo declarados por los contribuyentes con origen en pensiones contributivas, puesto que éstas se satisfacen con cargo a las cotizaciones sociales (estimación de recursos para el Sistema por 6.500 millones)
b) asumir por la Administración Central las remuneraciones del personal de la Seguridad Social (estimación de ahorro de gastos para el Sistema por 2.000 millones)
c) transferir por el SEPE las cantidades dejadas de ingresar con motivo de las reducciones aplicadas en las cotizaciones sociales con el fin de incentivar el empleo autónomo o la contratación de asalariados (estimación de recursos para el Sistema por 1.500 millones)